オンブズマン

I

プロローグ

行政の違法・不当な活動に対する国民からの苦情を中立的な立場で調査し、是正措置を勧告することによって、簡易・迅速に問題を処理するために任命される国民の代理人に関する制度。スウェーデン語に由来する。

オンブズマンの発祥国はスウェーデンであり、1809年の「統治憲章」で憲法上の機関として制度化された。このオンブズマンは、議会の任命により議会の代理人として行政を監視することを任務とする議会型オンブズマンであった。オンブズマン制度は、第2次世界大戦後、デンマーク、ノルウェー、ニュージーランド、イギリス、フランス、オーストリア、スペインなど多くの国々で採用されている。

II

オンブズマンの形態

各国でオンブズマン制度が採用されるようになった理由としては、次のような背景を指摘することができる。すなわち、各国において行政が質的にも量的にも増大し、複雑・専門化したため、議会による監視が困難になったこと、行政の機能拡大にともない国民の権利・利益が侵害される場合が多くなり、既存の救済制度ではじゅうぶんに対応できなくなったこと、国民の権利意識の向上とともに、行政に対する苦情や不満が多くなり、裁判所による司法的救済とは別に、簡易かつ迅速な苦情処理制度が必要になったこと、などである。

具体的な仕組みは、各国の政治的・社会的・歴史的諸条件の相違によりことなっている。大別すれば、議会型と行政型がある。議会型は、議会によって任命され、議会におかれるものをさし、行政型は、行政庁により任命され、行政府におかれるものをさしている。このような相違があるものの、各国にほぼ共通する特徴としては、(1)行政府だけでなく立法府からも独立していること、(2)行政機関の行為を対象としていること、(3)勧告、意見表明、公表などの権限をもつだけであること、(4)簡易・迅速性に重きがおかれていること、などがあげられる。

オンブズマンには、行政全般を対象とする「一般オンブズマン」のほかに、特定の行政を対象とする「特殊オンブズマン」もある。特殊オンブズマンの例としては、軍事オンブズマン、医療行政オンブズマン、消費者オンブズマン、公正取引オンブズマン、教育オンブズマン、福祉オンブズマン、外国人オンブズマン、民族差別禁止オンブズマンなどがある。

III

日本の現状

日本においては、1960年代からオンブズマン制度の研究がおこなわれるようになり、70年代後半には、国政レベルでの導入が現実の政治的課題として登場し、第2次臨時行政調査会(1981～83)の答申は、オンブズマン制度の導入について検討が必要であることを指摘した。86年(昭和61)の「総務庁オンブズマン制度研究会報告」は、行政の信頼性の確保のために、国民的立場にたった行政監視・救済制度として有用なオンブズマン的機能の確立を提言した。

その骨子は、(1)オンブズマン(3～5人)は行政府におかれ、内閣総理大臣が国会の同意をえて任命する、(2)国の行政に関する事務を管轄する、(3)苦情の受け付けによって活動を開始する、(4)文書・記録・資料の閲覧または提出要求などの調査権限を有し、是正もしくは改善措置などについて意見表明や勧告をおこなうことができる、というものであるが、いまだに実施にいたっていない。

IV

地方自治体におけるオンブズマン

国政レベルでは、前述のように、オンブズマン制度の導入が進展していないのに対して、地方レベルでは、川崎市で1990年(平成2)にすでに「市民オンブズマン条例」が制定され、その後、条例の名称には相違があるものの、東京都中野区、長崎県諫早市(いさはやし)、新潟市などであいついで条例化されており、しだいに増加する傾向をしめしている。川崎市の制度の概要は、(1)行政型オンブズマンであり、市長などの執行機関の付属機関として設置され、(2)任命に関して議会の同意を必要とし、(3)市民オンブズマンは勧告・意見表明の権限をもち、市の機関はこれを尊重しなければならない、というものである。

なお、市民のグループが任意に結成した市民オンブズマンも多数存在するが、これはあくまで任意の団体であって条例にもとづくものではなく、ここでいう意味でのオンブズマンとは区別される。とはいえ、民意を代弁するという点、行政経営ないしガバナンスという観点からは重要な機能をもっている。